Công cụ tài chính điều tiết giá trị gia tăng từ đất và một số kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai 2013

Tác giả: PGS., TS. Hoàng Văn Cường, TS. Nguyễn Thị Hải Yến - Trường Đại học Kinh tế quốc dân


Các quyết định của Nhà nước trong thay đổi quy hoạch, thay đổi mục đích sử dụng đất, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và thúc đẩy các hoạt động đầu tư phát triển các dự án kinh tế xã hội luôn mang lại lợi ích và tạo giá trị gia tăng cho đất đai.


Đây là nguồn lực quan trọng cho quá trình tích luỹ, phát triển ban đầu và là nguồn thu quan trọng trong cân đối ngân sách của nhiều nước trên thế giới. Thực tế tại Việt Nam cho thấy, nguồn lực từ giá trị gia tăng từ đất chưa có công cụ điều tiết, phân phối nên không chỉ làm thất thu ngân sách mà còn gây ra bất bình đẳng về lợi ích giữa những người dân cùng chịu tác động của các dự án đầu tư, giữa người dân có đất bị thu hồi với nhà đầu tư. Bài viết hướng vào đề xuất các công cụ tài chính để điều tiết giá trị gia tăng từ đất.


Đặt vấn đề


Ở Việt Nam, các chính sách tài chính (CSTC) đất đai đã liên tục được điều chỉnh, tạo chuyển biến tích cực trong quản lý nhà nước về đất đai; các khoản thu từ đất đã trở thành một nguồn thu quan trọng cho nhiều địa phương để đầu tư cơ sở hạ tầng, thúc đẩy phát triển kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, vai trò quản lý nhà nước tài chính đất đai và các CSTC đất đai ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, cụ thể như:


- Chưa có cơ chế điều tiết, phân phối một cách hợp lý giá trị tăng lên từ đất khi Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, thay đổi quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Điều này dẫn đến những mâu thuẫn về lợi ích giữa Nhà nước với những người dân phải di dời để giải phóng mặt bằng, những người dân không phải di dời và doanh nghiệp được giao đất sau thu hồi được hưởng lợi.


- Chưa có các công cụ và chính sách hữu hiệu để khuyến khích việc khai thác sử dụng đất đai hợp lý, kiểm soát và hạn chế việc chiếm giữ đất đai dẫn đến tình trạng đầu cơ đất chờ tăng giá, cản trở khả năng tiếp cận đất đai của những người cần mặt bằng để đầu tư sản xuất, kìm hãm sự phát triển nền nông nghiệp sản xuất hàng hoá tập trung, hiện đại. Do không phải trả các chi phí kinh tế và lợi thế vị trí nên tình trạng sử dụng đất không có hiệu quả vẫn hiện hữu ở các vị trí đất vàng, các trung thành phố không chỉ làm lãng phí nguồn lực đất đai mà còn cản trở sự phát triển đô thị hiện đại.


- Tình trạng thất thoát nguồn thu từ đất khi Nhà nước giao đất cho các nhà đầu tư vào mục đích kinh doanh, khi chuyển nhượng đất của các cơ quan, doanh nghiệp nhà nước cho khu vực tư nhân, khi thực hiện cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước và thực hiện đầu tư theo phương thức hợp tác công tư theo cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”… đang là những vấn đề nóng, nổi cộm làm thất thoát tiền của nhà nước, là kẽ hở cho tham nhũng, gây bức xúc cho xã hội.


- Do thiếu các chính sách và công cụ tài chính phù hợp nên mặc dù nguồn lực kinh tế hình thành từ đất đai rất lớn nhưng chưa được tập trung vào nguồn thu ngân sách để đầu tư chung cho xã hội, chưa biến đất đai thành nguồn lực cho phát triển.


Để giải quyết một cách cơ bản, có căn cứ khoa học những vấn đề đặt ra trên đây, những công cụ và CSTC đất đai phải được đưa vào Luật Đất đai sửa đổi. Bài viết đề xuất một số kiến nghị về sửa đổi những vấn đề tài chính trong Luật Đất đai 2013, trong đó tập trung vào các quy định để điều tiết GTGT từ đất.


Khái quát thực trạng chính sách điều tiết giá trị gia tăng từ đất


Luật Đất đai hiện hành (Điều 19) quy định Nhà nước điều tiết phần GTGT từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Tuy nhiên, do chưa có công cụ điều tiết nên trên thực tế, quy định của Luật về điều tiết GTGT từ đất chưa được thực hiện, đang tạo nên những bất cập.


Luật Đất đai 2013 chưa có quy định về thuế điều tiết GTGT giữa giá mua và giá bán không do đầu tư của cá nhân người sử dụng đất mang lại. Điều này dẫn đến tình trạng đầu cơ đất khi nắm trước được thông tin quy hoạch, thông tin các dự án đầu tư làm giá đất tăng để kiếm lợi.


Luật Đất đai 2013 cũng chưa có quy định về thuế điều tiết GTGT do thay đổi các điều kiện của đất đai do Nhà nước đầu tư hạ tầng hoặc thay đổi quy hoạch. Do vậy, các dự án đầu tư hạ tầng chỉnh trang đô thị tốn rất nhiều tiền từ ngân sách nhà nước, người dân trong diện giải toả phải di dời đi nơi khác sinh sống gặp nhiều khó khăn do thay đổi cuộc sống, trong khi đó những người dân liền kề với dự án được hưởng toàn bộ GTGT của đất đai; Diện mạo đô thị không được chỉnh trang, Nhà nước phải tiếp tục bỏ ngân sách nhiều hơn nếu muốn thực hiện các giai đoạn tiếp sau của dự án hoặc các dự án liền kề. Tình trạng này tạo ra bất bình đẳng giữa những người dân phải di dời để triển khai dự án với người không phải di dời.


Việc sử dụng đất phụ cận các dự án đầu tư mặc dù đã được quy định trong luật nhưng chưa đồng bộ với cơ chế quy hoạch phát triển các dự án đầu tư nên khi triển khai thực hiện còn nhiều vướng mắc, chưa được triển khai rộng rãi. Các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng làm thay đổi điều kiện tiếp cận đối với đất đai liền kề dự án, hình thành địa tô chênh lệch cho đất đai liền kề dự án.


Do vậy, để phát triển đồng bộ cả vùng, khai thác được tối đa các ảnh hưởng lan tỏa của các dự án đầu tư và điều tiết GTGT từ các công trình đầu tư mang lại, cần phải tính toán thu hồi toàn bộ diện tích đất nằm trong vùng ảnh hưởng lan tỏa để quy hoạch lại một cách đồng bộ, tạo mặt bằng tái định cư cho người dân tại chỗ, tạo quỹ đất sạch để đấu giá lựa chọn các hoạt động khai thác có hiệu quả nhất các lợi thế mang lại của công trình, dự án đầu tư.


Vấn đề điều tiết giá trị mang lại từ đất đối với các dự án đầu tư có sử dụng đất đi liền với chuyển đổi mục đích sử dụng đất chưa có cơ chế rõ ràng dẫn đến khiếu kiện khi thu hồi đất và thất thoát nguồn thu ngân sách. Các dự án đầu tư khi thu hồi đất nông nghiệp đền bù và nộp tiền sử dụng đất theo giá thấp nhưng khi thực hiện dự án chuyển đổi mục đích sang đất kinh doanh phi nông nghiệp nên giá đất tăng lên nhiều lần không phải do đầu tư mà do thay đổi mục đích sử dụng đất mang lại.


Thêm vào đó, khi dự án triển khai thì nhiều công trình hạ tầng liền kề cũng được đầu tư phát triển, làm thay đổi lợi thế và gia tăng giá trị đất đai. Toàn bộ phần GTGT này đang rơi vào tay nhà đầu tư gây thất thoát nguồn thu ngân sách và làm cho người dân có đất bị thu hồi bức xúc.


Lý do tồn tại tình trạng trên là do việc xác định mức tiền sử dụng đất nhà đầu tư phải nộp chưa tương xứng với giá trị thực của đất dự án đã sử dụng. Luật Đất đai hiện hành chỉ quy định về đấu giá quyền sử dụng đất đối với đất đã giải phóng mặt bằng. Do vậy, khi dự án chưa triển khai, chưa giải phóng mặt bằng thì không thể đấu giá đất để chọn nhà đầu tư. Luật Nhà ở quy định việc chọn chủ đầu tư xây dựng nhà ở thương mại có thể thông qua đấu thầu dự án có sử dụng đất.


Việc lấy giá đấu thầu dự án sử dụng đất để tính giá giao đất cho chủ đầu tư đang gặp phải 2 mâu thuẫn: (1) Không đúng với quy định của Luật Đất đai là giá đất giao cho chủ đầu tư phải thông qua đấu giá đất; (2) Giá đất khi đấu thầu dự án là giá đất chưa chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chưa đầu tư phát triển hạ tầng nên thường thấp hơn nhiều so với sau khi dự án được phê duyệt, được chuyển đổi mục đích sử dụng đất và được đầu tư phát triển hạ tầng và phát triển các công trình, dự án liền kề.


Thực tế triển khai các dự án cho thấy, luôn tồn tại phần chênh lệch giá rất lớn giữa giá đất trước khi triển khai dự án với giá đất sau khi dự án đã hoàn thành bắt đầu đưa vào kinh doanh, đó chính là GTGT của đất sau phát triển dự án. GTGT của đất sau khi dự án hoàn thành do hai nhân tố khách quan và chủ quan mang lại. Nhân tố thứ nhất, giá tăng do thay đổi mục đích sử dụng đất giữa trước và sau khi triển khai dự án, do sự phát triển của hệ thống cơ sở hạ tầng và các dự án khác có liên quan nằm trong vùng dự án mang lại.


Về nguyên tắc, toàn bộ phần GTGT này cần điều tiết tập trung vào Nhà nước để đầu tư phát triển các công trình hạ tầng chung của xã hội. Nhân tố thứ hai là do bản thân chủ đầu tư đã tạo lập được sản phẩm dự án có giá trị cao hơn sản phẩm dự kiến và sản phẩm của các dự án liền kề. Phần GTGT này là thành quả của nhà đầu tư mang lại nên được để lại cho chủ dự án.

Một số kiến nghị, đề xuất sửa đổi trong Luật Đất đai 2013


Bổ sung thêm quy định về thuế đất trong chương tài chính đất đai


Cần thêm mục Thuế đất trong chương tài chính đất đai và quy định thêm 02 điều về thuế: (1) Thuế điều tiết GTGT giữa giá mua và giá bán; (2) Thuế điều tiết GTGT khi thay đổi các điều kiện của đất đai


Quản lý nhà nước về đất đai theo cơ chế thị trường tất yếu phải sử dụng các công cụ tài chính là giá và thuế để điều tiết. Luật Đất đai hiện hành mới chỉ quy định về giá đất mà chưa có quy định các nguyên tắc đánh thuế đất. Việc đưa các quy định mang tính nguyên tắc về thuế đất vào Luật Đất đai không phải là chồng chéo hay thay thế các quy định về thuế đất trong Luật Thuế sử dụng đất. Những quy định mang tính nguyên tắc về thuế đất trong Luật Đất đai chính là cầu nối tạo nên sự nhất quán, thống nhất giữa các công cụ kinh tế trong Luật Đất đai với các chính sách cụ thể về thuế trong Luật Thuế sử dụng đất.


Bổ sung quy định về thuế điều tiết giá trị gia tăng giữa giá mua và giá bán


Để điều tiết phần GTGT giữa giá mua và giá bán, cần đánh thuế luỹ tiến trên phần chênh lệch tăng lên giữa giá mua và giá bán đất tuỳ theo độ dài khoảng thời gian giữa hai lần giao dịch: Thời gian giữa hai lần giao dịch càng ngắn thì tỷ suất thuế điều tiết càng cao để điều tiết phần GTGT tập trung cho ngân sách; Thời gian gữa hai lần giao dịch càng cách xa nhau, tỷ lệ thuế điều tiết GTGT giữa hai lần giao dịch càng thấp, do người chiếm giữ đất phải nộp tiền thuế theo giá trị mảnh đất trong thời gian chiếm giữ đất.


Đề xuất bổ sung thêm 01 điều về Thuế điều tiết GTGT giữa giá mua và giá bán: Thu thuế trên phần chênh lệch tăng lên giữa giá mua và giá bán đất, tuỳ theo độ dài khoảng thời gian giữa hai lần giao dịch: thời gian giữa hai lần giao dịch càng ngắn thì tỷ suất thuế càng cao và tỷ suất thuế giảm dần theo độ dài thời gian gữa hai lần giao dịch.


Chính sách này sẽ có tác dụng hạn chế tình trạng đầu cơ đất khi nắm trước được thông tin quy hoạch, thông tin triển khai các dự án đầu tư làm lành mạnh hoá và bình ổn giá cả thị trường đất đai, tạo cơ hội tiếp cận đất đai thuận lợi cho những người có nhu cầu sử dụng đất.


Bổ sung quy định về thuế điều tiết giá trị gia tăng do thay đổi các điều kiện của đất đai


Để điều tiết giá trị tăng lên do thay đổi các điều kiện của đất đai, cần áp dụng thu thuế sử dụng đất tăng theo sự gia tăng giá trị mảnh đất người sử dụng đang chiếm giữ để điều tiết giá trị địa tô chênh lệch I mang lại do Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng làm giá trị của các mảnh đất liền kề tăng lên. Phần thuế tăng lên hàng năm người sử dụng đất chưa nộp được sẽ ghi nợ đến khi thực hiện mua bán giao dịch về đất sẽ phải thanh toán. Khi số dư nợ tiền thuế vượt quá 50% giá trị thửa đất thì Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai.


Những người không có khả năng khai thác có hiệu quả đất đai có giá trị cao, ở những vị trí đắc địa, có khả năng sinh lợi cao buộc phải chuyển giao đất đai cho người sử dụng đất có hiệu quả để có nguồn thu nộp thuế đất thông qua các phương thức cho thuê đất hoặc bán cho người có khả năng sử dụng hiệu quả hơn. Đây chính là biện pháp buộc người dân phải đưa đất đai vào sử dụng, tránh tình trạng đầu cơ đất, chiếm giữ đất đai ở các vị trí có lợi thế. Nhờ đó, đầu cơ đất đai giảm, cung đất đai tăng lên là cơ sở để giảm giá đất đô thị.


Đề xuất bổ sung thêm 01 điều về điều tiết giá trị tăng (địa tô chênh lệch I) khi thay đổi các điều kiện của đất đai do nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng, thay đổi quy hoạch hoặc phát triển các điều kiện kinh tế xã hội mang lại làm giá trị mảnh đất tăng lên. Người sử dụng đất sẽ được hưởng thu nhập nhiều hơn từ hoạt động sử dụng hoặc cho thuê đất, do vậy phải nộp thuế sử dụng đất nhiều hơn tương đương với phần GTGT từ đất. Khi chưa có quan hệ phát sinh thu nhập, người sử dụng được phép ghi nợ tiền thuế và phải đưa đất vào khai thác sử dụng để tạo thu nhập tương đương với giá trị và lợi thế của đất mang lại để có nguồn nộp thuế. Khi số dư nợ tiền thuế vượt quá 50% giá trị thửa đất thì Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật do không thực hiện nghĩa vụ tài chính đất đai.


Quy định này cùng với những quy định về diện tích đất tối thiểu được cấp giấy chứng nhận và cho phép xây dựng sẽ khắc phục được tình trạng những nhà siêu mỏng, siêu hẹp đang án ngữ mặt tiền của những dãy phố mới được đầu tư cải tạo, mở rộng.


Sửa đổi, bổ sung quy định về sử dụng đất phụ cận các dự án đầu tư


Thực hiện thu hồi đất vùng phụ cận các dự án đầu tư phát triển hạ tầng, chỉnh trang đô thị để khai thác tối đa lợi thế mang lại từ các công trình hạ tầng mang lại, phục vụ lợi ích chung của cộng đồng và lợi ích chung của xã hội và phục vụ tái định cư tại chỗ cho người dân phải di dời thực hiện dự án.


Đề xuất sửa đổi mục d) Khoản 4 Điều 39: Xác định quy mô, địa điểm công trình, dự án cấp quốc gia và cấp tỉnh sử dụng đất vào các mục đích quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này thực hiện trong thời kỳ kế hoạch sử dụng đất theo từng năm và đến từng đơn vị hành chính cấp huyện. Xác định rõ vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để tái định cư tại chỗ, đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất kinh doanh.


Sửa đổi mục c) Khoản 4 Điều 40: Xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện công trình, dự án sử dụng đất vào các mục đích quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này trong năm kế hoạch đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Xác định rõ vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để tái định cư tại chỗ, đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất kinh doanh.


Quy định này đảm bảo công bằng giữa những hộ dân nằm trong ranh giới dự án và những hộ dân nằm trong vùng phụ cận liền kề của dự án. Cơ chế này sẽ giúp điều tiết, tập trung vào ngân sách được phần GTGT từ địa tô chênh lệch do Nhà nước đầu tư phát triển hạ tầng đồng thời sẽ lựa chọn được các hoạt động sử dụng có hiệu quả những lợi thế của đất đai và thực hiện được mục tiêu chỉnh trang, thay đổi diện mạo đô thị, tạo sự phát triển đồng bộ của cả vùng dự án.


Điều tiết giá trị gia tăng từ đất đối với các dự án đầu tư có sử dụng đất


Trước khi triển khai dự án, đất để triển khai dự án chưa đủ điều kiện để đấu giá nên chỉ có thể xác định thông qua đấu thầu dự án để chọn nhà đầu tư có thể triển khai dự án đạt được mục tiêu cao nhất và sử dụng đất có hiệu nhất. Hiệu quả sử dụng đất của nhà đầu tư là chênh lệch giữa tổng thu dự tính từ toàn bộ diện tích đất thương phẩm sau khi dự án hoàn thành và tổng chi phí đầu tư xây dựng dự án. Tổng thu từ đất được tính dựa trên đơn giá giả định của từng loại đất thương phẩm của dự án (Pi0).


Sau khi dự án hoàn thành, các loại đất thương phẩm có thể đưa ra giao dịch trên thị trường và hoàn toàn có thể xác định giá trị thị trường của mỗi loại đất của dự án (Pit) và sẽ tính được tổng thu từ đất sau khi dự án hoàn thành. Phần chênh lệch giữa giá đất thương phẩm sau khi dự án hoàn thành (Pit) với giá đất thương phẩm dự tính trước khi triển khai dự án (Pi0) chính là GTGT của đất giữa trước và sau khi triển khai dự án (Piv).

Phần chênh lệch giữa giá đất thương phẩm cùng loại của dự án với giá đất thương phẩm cùng loại liền kề bên ngoài dự án chính là phần GTGT do nhà đầu tư mang lại (Pie). Phần GTGT không do nhà đầu tư tạo ra cần điều tiết cho Nhà nước sau khi dự án hoàn thành là chênh lệch giữa tổng phần GTGT (Piv) trừ đi phần GTGT do nhà đầu tư tạo ra (Pie).

Để thực hiện được cơ chế điều tiết phần GTGT từ đất không do nhà đầu tư tạo ra, đề xuất bổ sung sửa đổi một số điểm sau trong Luật Đất đai 2013:


Sửa Mục 3 chương VIII là Xác định giá đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án sử dụng đất.


Bổ sung thêm Điều 119b Xác định giá đất của các dự án có sử dụng đất thông qua đấu thầu dự án sử dụng đất và định giá đất sau khi dự án hoàn thành: (i) Đấu thầu dự án có sử dụng đất để chọn nhà đầu tư, đơn giá giá dự tính các loại đất thương phẩm, số tiền sử dụng đất tối thiểu nhà đầu tư cam kết sẽ nộp cho Nhà nước để được triển khai dự án; (ii) Sau khi dự án triển hoàn thành, Nhà nước định giá lại mức giá các loại đất thương phẩm của dự án theo giá trị thị trường tại thời điểm dự án bắt đầu đi vào kinh doanh và giá đất thương phẩm cùng loại liền kề bên ngoài dự án để xác định GTGT từ đất sau khi dự án hoàn thành không phải do nhà đầu tư mang lại, phải điều tiết vào ngân sách.