Sự tham gia của người dân trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ở Việt Nam trong những năm gần đây, việc huy động sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách ngày càng mở rộng và được quy định bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật (luật, pháp lệnh...). Trên cơ sở đánh giá thực trạng sự tham gia của người dân vào một lĩnh vực cụ thể, đặc biệt là công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện qua số liệu điều tra của Chương trình phát triển Liên Hợp quốc tại Việt Nam (UNDP) trong bộ Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam từ năm 2011 đến nay, bài viết đề xuất một số kiến nghị góp phần phát huy hơn nữa sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách.


Từ khóa: tham vấn cộng đồng; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai.


1. Cơ sở pháp lý về huy động sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất


Sự tham gia của người dân vào các hoạt động liên quan đến xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 mà còn được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác, như Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cơ sở xã, phường, thị trấn năm 2007 vì đây là vấn đề liên quan đến nhiều hoạt động khác nhau của đời sống xã hội. Thực tế cho thấy, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động rất lớn đến quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức ở địa phương đó, các hoạt động thu hồi, chuyển mục đích sử dụng, chuyển nhượng quyền sử dụng, quyền xây dựng công trình trên đất,... đều dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại địa phương. Vì vậy, khi quyền lợi bị ảnh hưởng, người dân có quyền nêu ý kiến và đóng góp về nội dung quy hoạch, kế hoạch đất tại địa phương là chính đáng.


Tại Điều 43 của Luật Đất đai năm 2013, về việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có quy định: Cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Luật cũng quy định hình thức, nội dung và thời gian lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Theo đó, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện.


Nội dung lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch, các dự án công trình thực hiện trong kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thời gian lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến.


Ngoài ra, để bảo đảm việc góp ý và tiếp thu ý kiến về quy hoạch, kế hoạch một cách thực chất, Luật cũng quy định: Cơ quan tổ chức lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và hoàn thiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.


Như vậy, trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất, cơ quan nhà nước cần lấy ý kiến đóng góp của nhân dân tại địa phương. Tuy nhiên, cần lưu ý, ý kiến đóng góp của nhân dân chỉ là ý kiến của một trong những bên liên quan mà không phải quyền quyết định thuộc về nhân dân.


Bên cạnh Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Quy hoạch đô thị năm 2017 cũng có những quy định liên quan đến việc lấy ý kiến người dân trong quá trình lập quy hoạch xây dựng đô thị. Theo Điều 16, Luật Xây dựng năm 2014: Cơ quan, chủ đầu tư tổ chức lập quy hoạch xây dựng có trách nhiệm lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng. Ủy ban nhân dân liên quan có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tổ chức lập quy hoạch xây dựng, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng trong việc lấy ý kiến. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan ở địa phương đối với nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Luật cũng chỉ rõ, các ý kiến đóng góp phải được tổng hợp đầy đủ, giải trình, tiếp thu và báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định.


Quy định trên cho thấy, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan tại khu vực lập quy hoạch là một trong những đối tượng quan trọng được lấy ý kiến trong quá trình lập quy hoạch xây dựng đô thị.


Cộng đồng, cá nhân là một trong những đối tượng được lấy ý kiến theo Luật Quy hoạch năm 2017. Cụ thể, Điều 19 trong Luật này quy định: cơ quan lập quy hoạch có trách nhiệm lấy ý kiến của các tổ chức, cộng đồng, cá nhân có liên quan về quy hoạch. Việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân được thực hiện bằng hình thức gửi hồ sơ, tài liệu và đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan lập quy hoạch, niêm yết, trưng bày tại nơi công cộng, phát phiếu điều tra phỏng vấn, tổ chức hội nghị, hội thảo và các hình thức khác theo quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản.


Luật cũng quy định, ý kiến đóng góp phải được nghiên cứu, tiếp thu, giải trình và báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét trước khi thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt quy hoạch. Cơ quan lập quy hoạch có trách nhiệm công bố, công khai ý kiến đóng góp và việc tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp.


Như vậy, theo Luật Quy hoạch năm 2017, người dân là một trong những bên liên quan có vai trò quan trọng trong quá trình lập quy hoạch xây dựng đô thị. Đóng góp của họ sẽ ảnh hưởng đến việc quyết định thực hiện những chiến lược, chính sách, các quy hoạch của đất nước, hay một vùng lãnh thổ nhất định. Đồng thời, người dân cũng là một trong những chủ thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quy hoạch hay các dự án được đầu tư xây dựng, do đó, những ý kiến đóng góp của họ sẽ thiết thực và đảm bảo tính khách quan đối với việc triển khai thực hiện quy hoạch, dự án công trình.


Ngoài những quy định trên, Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng quy định một số nội dung chính quyền phải công khai để người dân biết, và những nội dung người dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định.


Trong những nội dung công khai để người dân biết thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã là một nội dung quan trọng.


Như vậy, có thể nói, đảm bảo quyền tham gia của người dân trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được quy định khá rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.


2. Thực trạng tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất


Mặc dù pháp luật đã quy định rõ về quyền được tham gia của người dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như đã trình bày ở trên, nhưng thực tế việc tham gia của người dân vẫn còn nhiều vấn đề cần được nghiên cứu thấu đáo. Việc khiếu kiện về đất đai vẫn khá phổ biến ở nhiều địa phương cho thấy đây là lĩnh vực phức tạp, cần có thay đổi về chính sách. Kết quả phân tích số liệu điều tra của Chương trình phát triển Liên Hợp quốc tai Việt Nam (UNDP) trong điều tra khảo sát Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) đã phản ánh một phần thực trạng tham vấn của cộng đồng trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở các địa phương.

Số liệu từ Biểu đồ 1 cho thấy, từ năm 2011 (năm UNDP bắt đầu điều tra chỉ số PAPI trên phạm vi toàn quốc) đến nay, tỷ lệ hộ gia đình bị thu hồi đất ở có xu hướng giảm liên tục. Năm 2011 có 10,71% số người được hỏi trả lời gia đình họ bị thu hồi đất ở thì đến năm 2019 tỷ lệ này chỉ còn 2,31%. Trong khi đó, số liệu các năm 2018-2019 cho thấy xu hướng tăng lên trong số hộ bị thu hồi đất canh tác. Nguyên nhân chính dẫn đến hiện tượng các hộ gia đình bị Nhà nước thu hồi đất đai là quá trình đô thị hóa và quá trình công nghiệp hóa đã hình thành và gia tăng nhu cầu chuyển đổi đất đai từ đất ở và đất canh tác sang đất phát triển công nghiệp hoặc xây dựng các công trình công cộng, hạ tầng cơ sở.

Các Điều 5 và 6 của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn yêu cầu chính quyền địa phương phải có trách nhiệm cung cấp các thông tin liên quan đến kế hoạch sử dụng đất. Đây là chỉ số cho biết về mức độ công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, và thông tin có đến với người dân hay không. Tuy nhiên, kết quả khảo sát (Biểu đồ 2) cho thấy, còn quá ít người dân biết đến quy hoạch kế hoạch sử dụng đất tại nơi mình cư trú. Năm cao nhất cũng chỉ có khoảng 1/5 số người được hỏi biết về thông tin này trong khi năm thấp nhất có chưa đến 12% số người được hỏi trả lời là có biết thông tin trên. Khi người dân không nắm được thông tin chính quyền làm gì thì việc thắc mắc, khiếu kiện là điều dễ hiểu. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ khiếu kiện về đất đai những năm qua thường cao, chiếm 2/3 tổng số khiếu kiện trong cả nước.

Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở xã, phường, thị trấn và các Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng đất đai đều yêu cầu cơ quan lập quy hoạch phải lấy ý kiến người dân. Với đất đai, người dân phải được tham gia ý kiến về dự thảo quy hoạch/kế hoạch trước khi được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Biểu đồ 3 mô tả tỷ lệ số người được hỏi cho biết họ đã có dịp tham gia góp ý vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại nơi họ cư trú. Chỉ số này một mặt phản ánh mức độ tạo điều kiện của cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch cho người dân tham gia góp ý kiến. Nếu cơ quan lập quy hoạch không tổ chức lấy ý kiến của người dân, không tạo điều kiện cho người dân tham gia ý kiến thì không có hoặc có rất ít người có thể lên tiếng góp ý vào dự thảo quy hoạch kế hoạch này. Mặt khác, chỉ số này cũng phản ánh mức độ sẵn sàng tham gia của người dân vào công việc chung, công việc quản lý xã hội.... Bởi, nếu chính quyền, cơ quan lập quy hoạch tổ chức lấy ý kiến nhưng người dân không thực hiện quyền của mình, không có trách nhiệm với những vấn đề chung của xã hội thì tỷ lệ này cũng sẽ thấp. Tất nhiên, trong một hội nghị, cuộc họp, không phải khi nào 100% người dự cũng phát biểu ý kiến nhưng tỷ lệ càng cao càng cho thấy mức độ dân chủ trong thảo luận. Số liệu điều tra thể hiện ở Biểu đồ 3 cho thấy, còn quá ít ý kiến góp ý vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại địa phương. Năm cao nhất cũng chỉ có 7% số người được hỏi cho biết, họ đã từng góp ý kiến, năm thấp nhất tỷ lệ này là 2,8% đã từng góp ý vào dự thảo này. Hiện trạng trên cho thấy rất cần phải cải thiện mức độ tham gia của người dân vào lĩnh vực này trong những năm tới.

Các văn bản quy phạm pháp luật về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đều yêu cầu cơ quan lập quy hoạch phải tiếp thu, giải trình lý do không tiếp thu ý kiến đóng góp của người dân. Chỉ số này đánh giá mức độ “dân bàn” được thực hiện đến đâu hay chỉ mang tính hình thức. Số liệu Biểu đồ 3 và Biểu đồ 4 cho thấy có sự giống nhau trong xu hướng diễn ra qua các năm về tỷ lệ người dân tham gia đóng góp ý kiến vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở địa phương và mức độ tiếp thu của chính quyền với các ý kiến đó. Điều này cho thấy chính quyền đã thực sự lắng nghe ý kiến của người dân và cũng cho thấy tính xác đáng hay chất lượng ý kiến của người dân khi góp ý cho chính quyền.



Thông thường, điều quan tâm lớn nhất của người dân là khi bị thu hồi đất thì họ có được đền bù theo giá thị trường không? Khoản 2, Điều 74, Luật Đất đai năm 2013 quy định: khi Nhà nước thu hồi đất của nhân dân thì việc bồi thường phải được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Như vậy, Luật không quy định chính quyền phải bồi thường người dân theo giá thị trường. Tuy nhiên, trên thực tế nếu vì mục đích chung mà người dân phải trả lại đất cho Nhà nước mà họ không nhận được đền bù thỏa đáng, theo giá thị trường thì cũng chưa công bằng và người dân phản ứng là điều dễ hiểu. Số liệu Biểu đồ 5 cho thấy, đã có sự tiến bộ liên tục trong những năm qua khi ngày càng nhiều người cho rằng, hộ gia đình bị thu hồi đất được đền bù với giá xấp xỉ giá thị trường. Tuy nhiên, năm cao nhất cũng chỉ có khoảng 1/3 số hộ bị thu hồi đất nhận thấy được đền bù với giá xấp xỉ giá thị trường.


Như vậy, qua phân tích số liệu điều tra có thể thấy, người dân ít biết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nơi mình sinh sống, khi bị thu hồi thì đa số không nhận được đền bù theo giá thị trường. Đây có thể là nguyên nhân chính, lý giải tại sao việc khiếu kiện về đất đai vẫn xảy ra khá phổ biến ở nhiều địa phương trong những năm gần đây.


3. Một số kiến nghị


Từ năm 2011 đến năm 2019, nhóm nghiên cứu PAPI của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đã tổ chức nghiên cứu thực tế tại gần 40 tỉnh thuộc các vùng, miền trong cả nước. Kết quả nghiên cứu cho thấy, các chỉ số PAPI trong lĩnh vực tham vấn của người dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thấp. Có thể thấy một số nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này như sau:


Một là, ở một số địa phương, việc lấy ý kiến người dân còn hình thức, chưa đi vào thực chất hoặc không tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Thông thường, chính quyền thuê một công ty đứng ra lập quy hoạch đất đai, sau đó lấy ý kiến nhân dân về dự thảo quy hoạch đó. Tuy nhiên, việc thông tin lại không đầy đủ khiến cho ít người biết đến những cuộc họp lấy ý kiến này.


Hai là, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một lĩnh vực chuyên môn sâu, không phải người dân nào cũng hiểu hết các thuật ngữ về lĩnh vực đó. Điểm dễ nhận biết nhất là bản đồ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng thông thường được in khá nhỏ, nhìn bản đồ rất khó nhận diện bản đồ tương ứng với khu vực nào trên thực địa nên việc góp ý kiến bị hạn chế.


Ba là, việc công khai, xin ý kiến tổ chức cá nhân được đăng tải trên website của cơ quan thẩm quyền nhưng chất lượng đường truyền kém, dung lượng file lớn, sự hạn chế tiếp cận internet ở một số vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa khiến việc công khai này chỉ có ý nghĩa hình thức, không thiết thực.


Bốn là, người dân chưa thực sự sẵn sàng tham gia vào công tác quản lý xã hội. Đời sống vật chất còn khó khăn, văn hóa chính trị ở một số địa phương không khuyến khích người dân tham gia vào đời sống chính trị xã hội, là những rào cản khiến cho người dân chưa thực sự tích cực thực hiện quyền và nghĩa vụ tham gia quản lý xã hội của mình.


Để khắc phục hạn chế này, chính quyền các cấp, đội ngũ công chức cần thực sự coi phục vụ người dân là mục tiêu chính trong hoạt động của mình. Các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ làm theo đúng quy định pháp luật, mà cần tùy vào tình hình, đặc điểm dân cư để có biện pháp đưa thông tin đến người dân một cách phù hợp. Cùng một nội dung nhưng cần có kế hoạch tổ chức thông tin, lấy ý kiến bằng nhiều hình thức khác nhau, phù hợp với từng nhóm dân cư. Lập bản đồ địa chính số cũng là một trong những giải pháp lâu dài giúp người dân dễ dàng tra cứu thông tin đất đai, trên cơ sở đó có ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thuận tiện hơn.


Nghiên cứu Luật Đất đai năm 2013 và tình hình thực tế khiếu kiện về đất đai ở nhiều địa phương cho thấy, quy định UBND cấp tỉnh quyết định giá đền bù khi thu hồi đất đai là chưa hợp lý. Thực tế, giá đền bù đất thu hồi do các tỉnh quy định thường thấp hơn rất nhiều so với thị trường, gây thiệt hại không nhỏ cho người dân bị thu hồi đất. Vì vậy, người dân không sẵn sàng giao đất cho Nhà nước hoặc khiếu kiện kéo dài gây bất ổn trong xã hội. Để công bằng hơn, Việt Nam cần khuyến khích các công ty tư nhân tham gia định giá bất động sản nói chung, giá cả đền bù đất đai nói riêng. Khi Nhà nước cần thu hồi đất, chính quyền và người dân có thể thỏa thuận thuê một công ty định giá đất làm trung gian. Khi công ty này đưa ra giá cả đền bù đất đai tại khu vực bị thu hồi thì cả Nhà nước và người dân đều có nghĩa vụ thi hành như nhau. Với công ty định giá, nếu không làm tốt việc định giá chính xác, khách quan thì sẽ không có khách hàng thuê nên họ cần làm tốt nhất có thể. Với cơ chế này, giá cả đền bù sẽ được thực hiện theo giá thị trường, người dân sẽ không bị thiệt thòi khi bị thu hồi đất, Nhà nước có thể thu hồi đất nhanh hơn, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tốt hơn.


__________________


Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 2-2021


Tài liệu tham khảo:

1. Luật Đất đai, ngày 29-11- 2013.

2. Luật Quy hoạch, ngày 24-11-2017.

3. Luật Xây dựng, ngày 18-6-2014.

4. Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20-4-2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.

5. UNDP, CECODES, VFF-CRT và RTA: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam qua các năm.

6. UNESCAP (2009) “What is good governance”, https://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf, truy cập ngày 10 tháng 8 năm 2019.


PGS, TS Lê Văn Chiến

Viện Lãnh đạo học và Chính sách công,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh


Theo Tạp chí Lý luận chính trị