Quyền tiếp cận thông tin trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư


PGS.TS. PHAN TRUNG HIỀN

Phó trưởng Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ


Tóm tắt: Thu hồi đất ở Việt Nam là một quá trình dịch chuyển quyền sử dụng đất bắt buộc từ người sử dụng sang Nhà nước, thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương. Trong trường hợp thu hồi đất mà không do lỗi của người sử dụng đất, điển hình là trường hợp vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng, thì vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được đặt ra. Để bảo đảm cân bằng lợi ích giữa các bên: Nhà nước, chủ đầu tư và người dân có đất bị thu hồi, bảo đảm tính dân chủ, thực thi quyền giám sát của người dân có đất bị thu hồi, việc tiếp cận thông tin trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là rất quan trọng.


Từ khóa: Tiếp cận thông tin đất đai, công khai thông tin đất đai, giám sát trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.


Abstract: Land acquisition in Vietnam is a process of unvolutary transfers of the land use rights from land users to the government, through local administration agencies. In the case of land acquisition without any faults of the land users, typically the case for national defence and public security purposes; for socio-economic developments for the benefits of the nation and the community, the concerns on the compensations, assistance and resettlement shall be settled. It is very important to access information in land acquisition direction, the compensation, the assistance and the resettlement so that it is to ensure the balance of interests among the parties: the government, the investors and the people whose land is acquired and also to ensure the democracy, exercise the right of supervision of people with recovered land.


Keywords: Access to land information; publication of land information; supervision of land acquisition; compensation; assistance; resettlement.


Nguồn ảnh: Internet


Trong các trường hợp thu hồi đất ở Việt Nam thì trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng là trường hợp thu hồi đất gây nhiều bất đồng, khiếu nại, khiếu kiện, kể cả những trường hợp cưỡng chế gay go, có khả năng trở thành điểm nóng. Sở dĩ như vậy là vì đây là trường hợp thu hồi đất có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, có đất và tài sản gắn liền với đất cần được xác định tính pháp lý và xác định giá. Sự đồng thuận chỉ diễn ra khi việc thu hồi đất “phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” (Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013). Để đạt được các yêu cầu này, cần phải quy định và thực hiện nghiêm túc các quy định về quyền tiếp cận thông tin (TCTT) trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.


1. Cơ sở pháp lý của quyền tiếp cận thông tin trong trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư


Quyền TCTT trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở Việt Nam được quy định và đảm bảo cơ sở pháp lý sau:


Thứ nhất, quyền TCTT là một quyền hiến định có tính kế thừa. Ở Việt Nam, công khai thông tin và TCTT được ghi nhận từ Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền được thông tin” (Điều 69). Kế thừa quy định này, Điều 25 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, TCTT, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Như vậy, TCTT là một quyền hiến định được quy định trong Chương II “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân” của Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định việc thu hồi đất “phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Rõ ràng, không chỉ quyền TCTT nói chung là một quyền, mà quyền TCTT trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cũng được ghi nhận trong Hiến pháp Việt Nam. “Công khai, minh bạch” trong thu hồi đất là những yêu cầu có tính tiên quyết để người dân thực hiện quyền TCTT trong quá trình thu hồi đất. Ở một phương diện khác, điều này hoàn toàn phù hợp với bối cảnh chung của luật pháp các quốc gia tiên tiến.


Thứ hai, Luật TCTT bảo đảm quyền được TCTT trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Điểm g khoản 1 Điều 17 Luật TCTT quy định: “...thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giá đất; thu hồi đất; phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công trình trên địa bàn” phải được công khai. Điều này cho thấy, quyền TCTT trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư là một trong những nội dung quan trọng, thiết yếu của quyền TCTT ở Việt Nam. Ngoài ra, với phương châm “dân bàn, dân làm và dân kiểm tra”, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 quy định những nội dung công khai bao gồm: “Dự án, công trình đầu tư và thứ tự ưu tiên, tiến độ thực hiện, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công trình trên địa bàn cấp xã; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã”. Điều này cho thấy, mặc dù có sử dụng những cụm từ khác nhau, song các quy định có liên quan đều yêu cầu phải công khai thông tin liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư - điều kiện có tính chất tiên quyết để thực hiện quyền TCTT trong lĩnh vực này.


Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định rất rõ cơ chế để giám sát việc TCTT ở địa phương: “Hàng năm, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã có trách nhiệm tổ chức ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân ở địa phương về tình hình hoạt động của UBND và những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương; trường hợp quy mô đơn vị hành chính cấp xã quá lớn, có thể tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân theo từng cụm thôn, tổ dân phố. UBND phải thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng và thông báo đến Trưởng thôn, Tổtrưởng tổdân phố về thời gian, địa điểm, nội dung của hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân chậm nhất là 07 ngày trước ngày tổ chức hội nghị” (Điều 125). Quy định này mở ra cơ hội lớn về quyền được TCTT và quyền giám sát, đối thoại về thông tin được tiếp cận. Về nguyên tắc, tất cả những người dân của địa phương hoàn toàn có quyền “trao đổi, đối thoại” với chính quyền cơ sở để nắm bắt thông tin về “tình hình hoạt động của UBND” và “những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương”, kể cả quyền TCTT.


Thứ ba, quyền TCTT được khẳng định trong các đạo luật và văn bản dưới luật thông qua các quy định về trách nhiệm công khai của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước. Bên cạnh Luật TCTT, các văn bản khác cũng gián tiếp quy định các quyền TCTT trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Ví dụ như: Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 sửa đổi, bổ sung năm 2007, năm 2012 quy định công khai thông tin về quản lý và sử dụng đất đai, trong đó phải công khai:Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, mức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt hoặc điều chỉnh” (Khoản 3 Điều 21).


Thứ tư, Luật Đất đai ghi nhận trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin và quyền giám sát của người dân đối với việc cung cấp thông tin đất đai.Điều 28 Luật Đất đai năm 2013 quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin đất đai như sau: “1. Xây dựng, quản lý hệ thống thông tin đất đai và bảo đảm quyền tiếp cận của tổ chức, cá nhân đối với hệ thống thông tin đất đai; 2. Công bố kịp thời, công khai thông tin thuộc hệ thống thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân, trừ những thông tin thuộc bí mật theo quy định của pháp luật; 3. Thông báo quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp; 4. Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý, sử dụng đất đai có trách nhiệm tạo điều kiện, cung cấp thông tin về đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật”. Như vậy, việc cung cấp thông tin bao gồm cả việc thông báo các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp. Điều này có thể hiểu rằng các văn bản như thông báo thu hồi đất, quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư… đều phải được chuyển đến người dân trong khu vực có đất bị thu hồi và công khai rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng.


Mặt khác, để đảm bảo quyền TCTT được thực thi, Điều 199 Luật Đất đai năm 2013 còn quy định quyền giám sát của công dân như sau: “Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai (khoản 1). Trong đó, một trong những nội dung giám sát của công dân trong quản lý và sử dụng đất đai là “việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư” (điểm c khoản 3 Điều 199). Tất nhiên, một trong các nguyên tắc đặt ra như nghĩa vụ từ phía người dân là “việc giám sát và phản ánh phải bảo đảm khách quan, trung thực, đúng pháp luật” (khoản 2 Điều 199).


Tóm lại, quyền TCTT trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được gián tiếp khẳng định trong Hiến pháp, được chi tiết hóa trong Luật TCTT, được ghi nhận trong Luật Đất đai và các văn bản có liên quan đến quyền TCTT và công khai thông tin. Điều này có ý nghĩa hết sức quan trọng nhằm làm giảm số lượng khiếu nại, khiếu kiện bởi trên thực tế khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ cao nhất so với khiếu nại, khiếu kiện trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác.


2. Quyền tiếp cận thông tin về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên thực tế và những vấn đề đặt ra


Quyền TCTT về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phân tích theo các mức độ TCTT như: (i) Trách nhiệm cung cấp thông tin; (ii) Mức độ TCTT; (iii) Hiểu và sử dụng các quyền hợp pháp của mình thông qua thông tin đó.

Để tìm hiểu trách nhiệm cung cấp thông tin, mức độ TCTT, hiểu thông tin tiếp cận và sử dụng hợp pháp các quyền của mình, chúng tôi đã tổ chức một cuộc khảo sát 300 hộ dân có đất bị thu hồi trên địa bàn quận Ninh Kiều, quận Cái Răng và huyện Phong Điền (TP. Cần Thơ) trong thời gian từ tháng 7/2017 đến tháng 10/2017[1].


Trách nhiệm cung cấp thông tin


Điểm a khoản 1 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất thu hồi, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi”. Như vậy, thông báo thu hồi đất là thủ tục bắt buộc thực hiện và có tính chất tiền đề để tiến hành các bước tiếp theo như: lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và ban hành quyết định thu hồi đất. Về phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất: phải ban hành thông báo thu hồi đất, thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng và gửi đến từng hộ dân.


Khi phỏng vấn các công chức lãnh đạo Trung tâm Phát triển quỹ đất TP. Cần Thơ thì cuộc khảo sát nhận được kết quả như sau: 100% các hộ dân trong khu vực có đất bị thu hồi đều được cung cấp thông tin về thông báo thu hồi đất, cũng như được công khai thông tin về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, quyết định thu hồi đất[2]… Tuy nhiên, do các quy định của pháp luật không thống nhất nên việc cung cấp thông tin có những hạn chế nhất định, như:


Thứ nhất, về đối tượng được cung cấp thông tin, điểm a khoản 1 Điều 66 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất thu hồi, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi…”. Tuy nhiên, trong các văn bản quy phạm pháp luật, không có văn bản nào giải thích cụm từ “người dân trong khu vực có đất bị thu hồi” bao gồm những người nào. Có một số trường hợp, những người làm công tác giải phóng mặt bằng cho rằng đó chính là người dân có đất bị thu hồi. Điều này có thể không chính xác. Chúng tôi cho rằng, ngoài đối tượng cơ bản là người có đất bị thu hồi, nên chú ý đến các đối tượng có nguy cơ chịu ảnh hưởng từ dự án như: (i) Chịu ảnh hưởng về các công trình hạ tầng kỹ thuật như: lối đi chung, nguồn nước chung…; (ii) Chịu ảnh hưởng về về các công trình hạ tầng xã hội: trường học, công viên, trạm y tế…; (iii) Chịu ảnh hưởng trực tiếp về môi trường: nguồn nước thải, không khí thải… khi các công trình trong dự án mới đi vào hoạt động. Do vậy, đối tượng có quyền được tiếp cận thông báo thu hồi đất là rất rộng, kể cả người dân có đất bị thu hồi và những người có liên quan.


Thứ hai, trong hồ sơ thông báo thu hồi đất theo khoản 3 Điều 9 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường có nội dung cần giải thích rõ là yêu cầu về “trích đo địa chính thửa đất đối với các thửa đất nằm trong ranh giới khu đất thu hồi để thực hiện dự án”. Theo quy định tại Điều 69 Luật Đất đai năm 2013, việc đo đạc chỉ được thực hiện sau khi có thông báo thu hồi đất, do vậy việc “trích lục bản đồ địa chính thửa đất” là có thể thực hiện được nhưng “trích lục bản đồ địa chính thửa đất” là việc khó thực hiện trong thời điểm chưa có thông báo thu hồi đất. Tuy nhiên, ngay cả việc “trích lục bản đồ địa chính thửa đất” cũng không mang nhiều ý nghĩa vì thực tế cho thấy, hiện trạng sử dụng đất với bản đồ địa chính trên giấy tờ không hoàn toàn trùng khớp nhau. Điều này rõ ràng gây cản trở trong việc TCTT của người dân với 2 lý do: (i) Giữa các văn bản pháp luật không thống nhất nhau và các địa phương thực hiện không thống nhất nên việc TCTT cũng không thể được thực hiện đồng bộ ở các địa phương; (ii) Thông tin mà người dân tiếp nhận trong thông báo thu hồi đất, nếu chỉ trích lục trên bản đồ địa chính, có khả năng là thông tin thiếu chính xác do thiếu cập nhật.


Mức độ tiếp cận thông tin


Theo kết quả điều tra, phương thức thông báo thu hồi đất bằng hình thức họp dân được cho là thực hiện phổ biến nhất với 90% và có hiệu quả kế tiếp là hình thức “Thông báo bằng văn bản” với 49%, cụ thể như sau:

Biểu đồ 1. Hình thức thông báo thu hồi đất


Như vậy, trong các cách thức thông báo thu hồi đất thì người dân đặc biệt quan tâm đến hình thức họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi. Cách này bảo đảm tính công khai, minh bạch; đồng thời người dân có thể bày tỏ những nguyện vọng, thắc mắc của mình cũng như có thể lắng nghe phản hồi từ phía đại diện tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và các cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền. Mặt khác, việc công bố thông báo thu hồi đất bằng hình thức họp dân còn mang tính chất chính thức hóa về thông tin thu hồi đất[3], đảm bảo cho người dân thực hiện quyền TCTT.


Tuy nhiên, tiếp cận được thông tin và hiểu rõ được thông tin là hai việc không hoàn toàn giống nhau. Khi khảo sát về mức độ thông tin mà người bị thu hồi đất tiếp cận được từ cuộc họp thông báo thu hồi đất thì có đến đa số người dân trả lời là có tham gia cuộc họp và biết rất rõ các thông tin có liên quan (65%). Tuy nhiên, điều đáng quan ngại là 21% có tham gia nhưng không biết rõ thông tin. Mặt khác, có 2,33% trả lời là không được mời họp, nghĩa là không được TCTT. Các nội dung được minh họa bằng biểu đồ 2 dưới đây:

Biểu đồ 2. Tỷ lệ tham gia họp thông báo thu hồi đất


Trong đó, tỷ lệ tham gia c